Ley General de Promoción y Protección de la Infancia y la Adolescencia

MENSAJE DE S.E. EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA CON EL QUE INICIA UN PROYECTO DE LEY GENERAL DE PROMOCIÓN Y PROTECCIÓN DE LA INFANCIA  Y ADOLESCENCIA.

I-.  Introducción

                A prácticamente 25 años de la ratificación de la Convención sobre los Derechos del Niño, Chile ha avanzado significativamente en el acceso universal de los niños y niñas a las condiciones básica para una mejor calidad de vida. El avance sustantivo en la disminución de la pobreza  ha tenido repercusiones importantes en la pobreza infantil. Los avances en los últimos 20 años en torno a un sistema de protección social ligado progresivamente a una visión universal de derechos, dejando atrás el sesgo de la focalización, han consolidado un ambiente propicio en la actualidad frente a grupos que históricamente han sido perjudicados por estados de vulnerabilidad, como lo son los niños y adolescentes (menores de 18 años).

El avance sustantivo en una ampliación de la cobertura y esfuerzos por la calidad en la educación, no sólo han derivado en un incremento sustancial en cobertura escolar y parvulario, sino que también la complementación de una institucionalidad para la infancia, que por ejemplo desde el 2000 se grafica en las Oficinas de Protección de Derechos (OPD) en diversas comunas del país.

De esta forma, en lo concreto, se puede mencionar la Política y Plan Nacional de Infancia y adolescencia (2001), la creación del Consejo para la Infancia y la Adolescencia, así como el Comité Consultivo de la Sociedad Civil para la Infancia y Adolescencia. Como último antecedente que permite dar cuenta de los pasos concretos por hacerse parte de la Infancia y la Adolescencia, destacan los dos proyectos de ley que han emanado desde el Ejecutivo y legislativo. El primero por medio del “Proyecto de Ley de Protección integral para niños, niñas y adolescentes” enviado por el gobierno de Sebastián Piñera y el segundo por medio del “Proyecto de Ley  de Protección Integral de los Derechos de la Niñez y la Adolescencia”  encabezado por un grupo de Senadores de la República el año 2012.

Todos estos se enmarcan en la búsqueda de posicionar a nuestro país junto a buena parte de los países de la región, los cuales siguiendo las recomendaciones de la Convención  han dado el paso de conformar Leyes Generales o Códigos que permitan la promoción y la protección de la infancia, siguiendo las recomendaciones de organizaciones como la UNICEF y distintos actores de la sociedad civil que han aportado a la búsqueda de renovar la mirada que nuestra democracia entrega a los niños y adolescentes.

En la actualidad parece imperioso avanzar no sólo en la necesaria reacción frente a abusos y omisiones que vulneran los derechos de niñas y niñas, sino que también de contribuir a la construcción de entornos favorables que hagan posible el ejercicio de derechos y la inclusión social. Un avance sustancial sobre materia de infancia en nuestro país requiere de la reconfiguración no sólo de los servicios prestados por el Estado, sino que de la configuración de una mirada integral y renovada que se cimente no sólo en las líneas recomendadas por los organismos internacional, desde los cuales Chile se ha caracterizado por un atraso en sus respuestas, sino que por sobre todas las cosas, el posicionamiento de un enfoque de derechos ciudadanos, que aborde la dimensión civil, política, social y cultural de la ciudadanía. En lo anterior, es claro que la visión de “menores de edad” demuestra un retraso sustancial en la ampliación y mejoramiento de un sociedad más democrática e inclusiva.

II.- Necesidad de abordar el problema

A partir de los siguientes datos podemos dar cuenta de la necesidad de abordar la infancia  y la adolescencia según un enfoque integral. Situación que bajo la legislación e institucionalidad actual, resulta poco efectivo.

A)     Niveles de vulnerabilidad

 El 2% de la población infantil (aprox. 80.000 niños, niñas y adolescentes) son vulnerados en sus derechos al año.819 de cada 100.000 niñas entre 14 y 17 años sufren violencia familiar.

B)      Violencia y familia

Por violencia intrafamiliar un 75,3% de los niños o niñas sufren maltrato de algún tipo. Por ejemplo 21,4% Violencia psicológica, 27,9% Violencia física leve y 25,9% Violencia física grave.

C)      Institucionalidad actual

Cifras dadas a conocer por el SENAME, un 74% de los delitos por abuso sexual es cometido a menores de 18 años, de los cuales el 83,7% correspondería a niñas.
Según datos adquiridos por el  Servicio Médico Legal, evidencian que un 79,9% de los casos, el agresor sexual es un conocido de la víctima (familia, amigos de la familia, etc), de dicha cifra el 44,1% son familiares.

D)     Trabajo infantil

 En Chile aprox. 196.000 niños entre 5 y 17 años (que trabajan con remuneración), más del 50% lo hacen en lugares que vulneran sus derechos, de estos 53,7% no asiste a clases y el otro 46,3% si asistiría a clases, pero obtiene un bajo rendimiento escolar.

E)      Deserción escolar

El 47% de los menores de 18 años que han dejado sus estudios (por opción o por expulsión), permanece excluida de espacios  educacionales.

III-. Las claves de un nuevo enfoque frente a la Infancia

Creemos fundamental identificar de forma clara los fundamentos teóricos que dan sustento a la ley en cuestión, debido a la necesidad de dar cuenta de un discurso claro y renovado sobre el tema a tratar. De esta forma:

A)     Ley general de la infancia y la adolescencia  de protección y promoción.

Actualmente existen leyes sólo para los niños(as) y adolescentes vulnerados, que derivan en el organismo SENAME  el cual recibe a individuos vulnerados o en conflicto.

Se requiere de una legislación de la promoción y protección de infancia y de la adolescencia, además de modificaciones en el actual organismo de responsabilidad de estos.

Es este primer cambio para que las leyes sean universales y se abra la ventana a la superación de la visión de irregularidad.

B)      Descentralización y unión de los organismos.

Se requiere de organismos regionales y un organismo nacional los cuales, reconozcan los derechos de los niños(as) y adolescentes, que sepan tomar medidas para la protección de los derechos vulnerados y promoción de ellos.

Se necesita un set de cuerpos legales, mecanismos y autoridades a nivel nacional y regional que resguarden la protección de derechos de infancia y describa la relación entre el estado y las organizaciones de la sociedad civil.

C)      Defensa de los derechos de los niños(as) y adolescentes.

Se exige un organismo independiente que vele por los derechos de los niños(as) y adolescentes, para tener un espacio de investigaciones, denuncias y soluciones. Mediante un tutor y defensor de la infancia. Ya que el mismo Comité de los derechos de niño(a) ha señalado la importancia del organismo señalado.

IV.- Antecedentes Históricos

                Chile al igual que buena parte de los países de la región, históricamente se han incorporado de forma tardía a la construcción de una ciudadanía integral. Siendo los derechos sociales los que aún copan la discusión  sobre los caminos al desarrollo. Una historia marcada en el siglo XIX por una sociedad altamente atomizada y el surgimiento de movimientos campesinos y obreros a inicios de siglo XX, han permitido avanzar progresivamente en el fortalecimiento de derechos. La infancia ha solido ser invisibilizadas detrás de problemáticas como la pobreza o violencia, etc.

                El surgimiento en nuestro país de una legislación especial aplicable exclusivamente a la infancia, la encontramos en la Ley de Menores, cuyo primer texto se aprueba en 1928, en pleno contexto de inestabilidad política y social. La Ley N°16.618 tiene un alcance limitado en tanto no transforma ningún estatus jurídico, sino que se hace cargo de problemas específicos. La Ley de Menores introdujo la figura del Estado a partir del patronato estatal, focalizando su acción frente a la “desviación social”. Las estrategias de control, prevención y tratamiento de la desviación social se enmarcan en la irregularidad de la conducta y reduce no sólo la mirada al “menor de edad”, sino que también a un universo de la población determinado e identificado como conflictivo.

                Leyes como la que actualmente rige en Chile, no sólo responden a un contexto político, social y cultural disímil al actual, sino que también han sido dejada de lado por la mayoría de los países desarrollados y de la región, a partir de la limitada acción y sesgada función del estado en su compromiso con la infancia y adolescencia.

                La Convención Internacional sobre los Derechos del Niño, introdujo a fines del siglo XX, la figura de sujeto de derecho, entendiendo al niño como persona con autonomía progresiva, protagonismo, creatividad y responsabilidad, dentro del marco de  los derechos humanos. En la actualidad en el país se ha avanzado en la ampliación de la protección y la promoción, sin embargo, aún rige una figura jurídica restringida y no existe un discurso ordenador y general que permita dar cuerpo a los distintos avances que dicen relación con la infancia.

                En la actualidad según UNICEF Chile cuenta con el siguiente grupo de leyes que dice relación:

                Nuestro país definitivamente ha avanzado en temas de infancia, principalmente desde el regreso de los gobiernos democráticos, sin embargo queda en evidencia la carencia de un cuerpo general o un código ordenador y definitorio de la visión, el compromiso y la acción del Estado y la sociedad con la infancia y la adolescencia, desde una perspectiva real de sujeto de derecho.

PROYECTO DE LEY: LEY GENERAL DE LA PROTECCIÓN Y PROMOCIÓN DE LA INFANCIA Y LA ADOLESCENCIA.

IV-. Estructura y contenidos del Proyecto

El presente proyecto se estructura a partir de 14 artículos divididos en 4 capítulos.

Cap. 1   Nuevo cuerpo legal y enfoque

Artículo 1.-     Objeto de la ley. La presente ley tiene por objeto generar un nuevo marco legal que asegure la protección y la promoción de la infancia a partir de un enfoque de derechos universales, reconfigurando la actual institucionalidad con la cual el Estado y la ciudadanía se hacen cargo de esta materia.

            Las leyes relativas a la infancia, se interpretarán de a acuerdo con los Tratados Internacionales vigentes, ratificados por Chile y, especialmente, de acuerdo a la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño.

Artículo 2.-                   Definición de niñez y adolescencia. Se considera niño o niña a todo ser humano que no ha cumplido los catorce años de edad, y adolescente, desde los catorce años hasta que cumpla los dieciocho años de edad.

Artículo 3.-                   Los niños como sujetos de derechos. Todos los niños, niñas y adolescentes son sujetos de derecho, en consecuencia, gozan de todos los derechos y garantías que emanan de su condición de ciudadanos, al ser parte de una comunidad política.

                                      Se reconoce a los niños, niñas y adolescentes como sujetos con dignidad, capacidades y potencialidades, con autonomía progresiva para ejercer sus derechos y asumir sus responsabilidades bajo la figura de una ciudadanía democrática.

Artículo 4.-                   Principio de igualdad y no discriminación. Las disposiciones de esta Ley se aplican en igualdad de condiciones a todos los niños, niñas y adolescentes sin discriminaciones arbitrarias fundadas en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen social, étnico o nacional, discapacidad o impedimentos físicos, nacimiento, o cualquier otra condición de los mismos, de sus padres, representantes legales o personas responsables de su cuidado.

                                      El Estado adoptará medidas para asegurar que todo niño, niña y adolescente sean protegidos contra toda forma de discriminación.

Artículo 5.-  Protección Integral.  Esta ley entiende el compromiso del Estado a partir de la  protección  integral  de  los niños,  niñas  y  adolescentes, a partir del reconocimiento  como  sujetos  de  derechos,  la  garantía  y cumplimiento de los  mismos,  la prevención de su  amenaza o vulneración  y  la seguridad.

La protección integral se materializa en el conjunto de políticas, planes, programas y acciones que  se  ejecuten  en  los  ámbitos  nacional,  departamental,  distrital  y  municipal  con  la correspondiente asignación de recursos financieros, físicos y humanos.

Artículo 6.- Derecho a la integralidad personal.   Para los efectos de esta ley general, se  entiende por  maltrato  infantil  toda  forma  de  perjuicio,  castigo,  humillación  o  abuso  físico  o  psicológico, descuido,  omisión  o  trato  negligente,  malos  tratos  o  explotación  sexual,  incluidos  los  actos  sexuales y  en  general  toda  forma  de  violencia  o  agresión  sobre  el  Nino,  la  niñas  o  el adolescente por parte de sus padres, representantes legales o cualquier otra persona.

Artículo 7.- Infancia.

            Para los efectos de la ley  se requiere una mejor definición de los distintos grados de desarrollo y claridad en torno a la niñez y la adolescencia. Para ello se define a la primera infancia  como  la  etapa  del  ciclo  vital  en  la  que  se  establecen  las  bases para  el  desarrollo  cognitivo,  emocional  y  social  del  ser  humano.  Abarca  la  franja poblacional  que  va  de  los  cero  (0)  a  los  seis  (6)  años  de  edad.  Desde  la  primera  infancia,  los  niños  y  las  niñas  son  sujetos  titulares  de  los  derechos  reconocidos  en  los  tratados  internacionales,  en esta Ley General. Son derechos  impostergables de la  primera  infancia,  la  atención  en  salud  y  nutrición,  el  esquema  completo  de  vacunación,  la protección  contra  los  peligros  físicos  y  la  educación  inicial. 

Artículo 8.- La familia. 

La familia debe asegurar   desde  su  nacimiento  el  acceso  a  la  educación  y  proveer  las  condiciones  y medios  para  su  adecuado  desarrollo,  garantizando  su  continuidad  y  permanencia  en  el  ciclo educativo. 

a)      Respetar las manifestaciones e inclinaciones culturales de los niños, niñas 

y  adolescentes  y  estimular  sus  expresiones  artísticas  y  sus  habilidades  científicas  y 

Tecnológicas de forma integral.

b)      Proporcionarles    a  los  niños,  niñas  y  adolescentes  con  discapacidad  un  trato  digno  e igualitario  con  todos  los  miembros  de  la  familia  y  generar  condiciones  de  equidad  de oportunidades  y  autonomía  para  que  puedan  ejercer  sus  derechos. 

Artículo 9.- Estado y sus obligaciones.

Según nuestra constitución actual  la finalidad del Estado es estar al servicio de las persona humana promoviendo el bien común, generando condiciones para el bienestar y la garantía de derechos. Particularmente, le corresponderá generar las condiciones legales e impulsar políticas públicas, dirigidas a:

                                      a) Promover y apoyar a los padres y a la familia en el ejercicio adecuado de sus responsabilidades y roles;

                                      b) Facilitar y promover la participación de la comunidad en la definición, ejecución y control de las políticas públicas dirigidas a niños, niñas y adolescentes.

Cap. 2 .  Derogación actual “Ley de menores”.

                La legislación que está vigente al día de hoy, o sea la fue promulgada hace más 40 años, específicamente el 8 de marzo de 1967. No representa a la infancia y adolescencia actual ni responde al enfoque democrático moderno de nuestro país.
Hace 30 años atrás el rol de los padres era más activo y más presente, dado que los horarios de trabajo eran menos extensos y en la mayoría de los casos estaba presente la jefa de hogar (dueña de casa). Debido a los amplios horarios de trabajos de ambos padres, sumado  a este factor, las prolongadas horas de los niños(as) y adolescentes en un establecimiento educacional en su mayoría públicos, lo vincula directamente al estado y su responsabilidad.

                Artículo 10.- La actual legislación requiere de una modificación y derogación, que se incluye en esta ley. La actual lo abarca a los NNA vulnerados o en conflicto,  siendo que la legalidad debería considerar protección y promoción de todos y cada uno de los niños(as) y adolescentes del país. También hay que considerar las edades de los niños(as) y adolescentes en protección y promoción. La actual legislación no contempla diferenciación entre violación de derechos y conflicto con la ley, tampoco aporta mayores elementos en torno a primera infancia, infancia y adolescencia. El presente  cuerpo legal propuesto,  presenta una diferenciación necesaria a partir del enfoque de derechos.  

                Es de recordar que derogar la ley actual de menores, responde a los requerimiento de ajuste a la Convención de derechos del niño y los tratados internacionales en los cuales nos hacemos presente.

Cap. 3.  Reforma a la Institucionalidad

                Artículo 11.- Como ente general y nacional, el actual Consejo Nacional de la Infancia (Decreto MSGP 021, 14 de marzo del 2014) ha de hacerse cargo de las siguientes del desarrollo de la promoción y la protección de la infancia  y adolescencia a nivel nacional. Se crean a su alero dos servicios nacionales:

Artículo 12.- Servicio nacional de la Promoción de los derechos de la infancia y la adolescencia: Este servicio responde a la programática general del Consejo y sus nuevas atribuciones, por medio de sus oficinas regional busca configurar propuestas para la población infante y adolescente en general (no sólo vulnerados o en conflicto) posicionando un discurso de la política pública y la sociedad civil, por medio de un enfoque de derechos universales.

Trabajo intersectorial con ministerios y autoridades regionales y comunales.

Artículo 13.- Servicio nacional de la Protección de los derechos de la infancia y la adolescencia: Este servicio busca asumir la actual función del SENAME (responsabilidad del Estado). Diferenciando el tratamiento y protección de los “vulnerados en derecho” y los “con conflicto con la ley”. Lo anterior a partir de una “Oficina nacional de mediación de conflictos”, cuyo deber será tutorear y buscar soluciones frente a niños y adolescentes involucrados en conflictos con la ley. Se desprenden de este Servicio, la “Oficina nacional de derechos” que busca concentrarse en la vulneración de derechos.

La nueva estructura institucional propuesta por la presente ley, reemplaza al actual SENAME entregando al Consejo Nacional de la Infancia la responsabilidad de construir un marco regulatorio de transición que permita avanzar desde el actual modelo liderado por el Ministerio de Justicia.

Cap. 4. Financiamiento

Actualmente las partidas del presupuesto ligadas a la infancia, no cuenta con un marco general.

Artículo 14.-  A partir, de la siguiente ley se crea un marco general presupuestario, partidas multisectoriales: Ministerio de justicia, ministerio de Desarrollo Social, Min. Del Trabajo y previsión social, Ministerio de Educación, Ministerio de Salud, Ministerio de Servicio Nacional de la Mujer. Todas ellas agrupadas en las políticas impulsadas y coordinadas por el Consejo Nacional de la Infancia y su nueva institucionalidad (nacional, regional y comunal).